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Norme d’échange automatique d’informations

En 2013, le G20 a demandé à l’OCDE de proposer un modèle d’échange automatique d’informations fiscales, qui a été présenté en juillet 2014 et approuvé par les ministres des Finances du G20 en septembre. Les 28 et 29 octobre 2014, lors de la réunion annuelle du Forum mondial (voir notre page sur le Forum mondial), 93 pays se sont engagés à la mettre en œuvre (58 en 2017, 35 en 2018). Parmi eux, 51 ont signé un accord multilatéral.
Ce standard (CRS) est basé sur le Modèle 1 de l’Intergovernmental General Agreement (IGA) imposé par les Etats-Unis à leurs partenaires financiers en vertu du Foreign Account Taxpayer Compliance Act (FATCA) voté en 2010 à Washington (voir notre page sur FATCA).

Le nouveau standard

Le principe : il s’agit pour un pays source de revenus (dividendes, intérêts…) de communiquer de manière régulière et automatique des informations concernant ces revenus au pays de résidence du contribuable.
Sont concernés les individus, mais également les « entités », dont les sociétés et certains trusts. En effet, s’il s’agit d’une « entité non financière passive », l’institution financière qui héberge son compte doit chercher qui est la « controlling person » (version OCDE du concept de « bénéficiaire effectif) et les informations échangées doivent alors concerner la résidence fiscale de l’entité mais également celle de sa ou ses « controlling persons ».
Les informations financières qui doivent être communiquées pour les différents comptes concernent les revenus d’investissement (y compris intérêts, dividendes, revenus des contrats d’assurance vie) mais aussi les soldes des comptes et les produits de vente d’actifs financiers.
Les institutions financières soumises à cette obligation de déclaration sont les banques et établissements de crédit, mais aussi les courtiers, certains organismes de placement... mais pas les courtiers d’assurances « résidentes » du pays.

Comment un pays peut il devenir « juridiction participante » ?

Un pays peut devenir « juridiction participante » par deux moyens : soit en signant un accord bilatéral (Competant Authority Agreement ou CAA) avec le pays avec lequel il souhaite échanger de l’information, soit en signant un accord multilatéral (Multilateral CAA).
Néanmoins il faut souligner que choisir la deuxième option (accord multilatéral) ne signifie pas que chaque Etat va échanger tout de suite l’information avec tous les autres signataires.

D’une part, une phase préalable est nécessaire pour s’assurer de la faisabilité effective de ce type d’échanges (adaptations législatives pour échanger de l’info, validation de la méthode de transmission d’informations, vérification de la confidentialité). Raison pour laquelle elle ne pourra pas être mise en œuvre avant au mieux 2017, ce qui est néanmoins un délai relativement court pour une telle évolution des pratiques de régulation fiscale.

D’autre part, et surtout, chaque signataire de l’accord multilatéral ne prend pas l’engagement de mettre en œuvre un tel échange d’informations avec toutes les autres juridictions signataires : au sein même de l’accord multilatéral, chaque juridiction décide avec quels autres signataires elle souhaite mettre en place de façon bilatérale un échange automatique d’informations. L’accord multilatéral se traduira donc par un maillage d’accords bilatéraux croisés, qui ne se recouperont pas tous forcément. Et les pays restent libres de choisir avec qui ils vont échanger de l’information.

Un progrès considérable...

Pour la société civile, qui réclame depuis longtemps la mise en place de l’échange automatique d’informations, c’est un véritable pas en avant.

En effet, il était jusqu’ici régulièrement expliqué qu’une telle demande n’était pas réaliste : cette norme ajoutée à la loi américaine FATCA (LIEN) et aux Directives européennes à ce sujet (LIEN), prouvent qu’elle l’est. C’est un progrès considérable par rapport aux échanges d’informations « à la demande » évalués depuis 2009 par le Forum mondial (LIEN page GF), qui posent de nombreux problèmes : nécessité de savoir que l’individu soupçonné a un compte dans le pays auquel la demande d’informations est alors adressée (s’il a signé un accord bilatéral de coopération fiscale), de connaître préalablement son numéro de compte et sa banque, d’expliquer les soupçons qui pèsent sur lui, d’obtenir l’accord des autorités fiscales du pays concerné (qui doivent juger la demande « raisonnablement pertinente »). Sans compter les difficultés techniques pour que ces informations soient effectivement disponibles (par exemple en cas d’utilisation d’un prête-nom…).

En outre, le nouveau standard couvre un champ plus large de comptes concernés que l’échange « à la demande » : ceux des individus, mais aussi des entités (dont les fondations et les trusts, avec des dispositions spéciales concernant les fiducies discrétionnaires) et des personnes qui contrôlent des entités non financières passives (le concept de « controlling person » se rapprochant de celui de « bénéficiaire effectif ou propriétaire réel »).

… mais des insuffisances qui fragilisent cette avancée

Cette norme et les engagements pris restent incomplets et n’offrent qu’une solution partielle au problème de la fraude fiscale. Parmi les défauts ou insuffisances pointés par la société civile, on peut relever, de façon non exhaustive, les points suivants.

Tout d’abord au niveau de la norme elle-même :

  • Les informations ne peuvent être échangées que pour des raisons fiscales, pas pour des raisons de lutte contre le blanchiment d’argent ou contre la corruption.
  • Tant que tous les pays et juridictions ne sont pas obligés de collecter et d’échanger de l’information, les fraudeurs pourront faire en sorte que leurs informations ne soient pas collectées en ouvrant des comptes dans des juridictions non participantes. Le cas des Etats-Unis est particulier : ils ne se sont pas engagés dans cette norme, décrétant que leur loi FATCA (LIEN) est similaire, mais ça n’est pas tout à fait le cas et cela fragilise donc l’architecture multilatérale.
  • Même entre les pays et juridictions participants, la mise en œuvre « à la carte » entre les Etats parties risque de produire un maillage complexe d’échanges bilatéraux susceptible de laisser des « trous » utiles à certains montages d’évitement fiscal.
  • La norme demande à ce que les « controlling persons » d’une entité soient connues si elles possèdent 25% du capital (alors que la loi américaine FATCA fixe ce seuil à 10% par exemple), ouvrant des possibilités d’échapper à cette contrainte (par exemple en divisant les parts d’une entité en 5).
  • Les ports francs, les coffres bancaires (« safety deposit box ») et d’autres mécanismes de stockage sont exclus du champ de la norme.
  • Le solde des comptes doit être transmis à une date donnée : pour éviter qu’il y ait des transferts juste avant cette date, il serait pourtant possible de demander la moyenne annuelle du solde des comptes ainsi que le montant le plus élevé.
  • Les pays qui ne taxent pas les sommes concernées par cet échange d’information (donc les paradis fiscaux) sont autorisés à transmettre les informations sans en collecter : leurs autorités ne cherchent en effet pas à savoir si certains montants échappent à l’assiette fiscale… Cette non réciprocité est une incitation à la « fausse résidence » : en enregistrant leur résidence fiscale dans une telle juridiction, des contribuables s’assurent que les informations concernant leurs comptes dans d’autres juridictions ne seront jamais collectées ni transmises.
  • La norme prévoit que les Etats parties mettent en place des garde-fous (« safeguards ») nécessaires à la protection des données personnelles, sans toutefois empêcher ou reporter l’échange effectif d’informations. Mais il revient à chaque juridiction d’apprécier si l’autre Etat avec lequel un échange est prévu a déjà mis en place ces dispositions de confidentialité. Tant que ça n’est pas le cas, l’échange d’informations n’aura pas lieu.

Surtout, et comme pour le projet BEPS (une autre initiative du G20 et de l’OCDE, lire notre page dédiée), les pays en développement sont laissés de côté.
Dans la première mouture de la norme,il était pourtant question de faire en sorte que le modèle d’échange automatique d’informations soit « atteignable par tous les pays, y compris les pays en développement à faible revenu » et « l’importance pour les pays en développement de bénéficier d’un système fiscal international plus transparent » avait été souligné. Mais finalement, la norme finalisée par l’OCDE ne prend pas en compte les besoins spécifiques des pays en développement.
Par exemple, les clauses de confidentialité que doit remplir un pays qui souhaite recevoir de l’information sont très détaillées, ce qui écarte les administrations fiscales qui n’ont pas encore la capacité d’offrir toutes les garanties requises – d’autant que cette capacité reste à l’appréciation de chacune des autres juridictions, comme expliqué ci-dessus. A l’inverse, le modèle multilatéral n’introduit pas une non-réciprocité provisoire pour les pays en développement (le temps de consolider les capacités de leur administration fiscale en la matière) alors qu’il l’introduit de façon permanente pour les paradis fiscaux qui ne taxent pas les sommes concernées (qui ont en effet le droit d’envoyer des informations sans en recevoir). Les pays en développement ne peuvent donc pas recevoir d’informations tant qu’ils ne sont pas capables d’en envoyer. Le Nigéria aurait pourtant plus intérêt à avoir dès à présent des informations sur les comptes de Nigérians en Suisse que la Suisse à avoir des informations sur les comptes de Suisses actuellement enregistrés au Nigéria...
Enfin, le rapport de forces n’est pas pris en compte. Aucune sanction n’est ainsi prévue pour les pays (par exemple des paradis fiscaux) qui refuseraient de signer un accord d’échange automatique d’informations avec certains pays (par exemple des pays en développement), même si ces derniers remplissent les conditions de confidentialité des données. Les premiers pays à s’être engagés dans le MCAA (les « earlier adopters ») peuvent même exercer un « veto » lorsque de nouveaux pays souhaiteront intégrer l’accord.

Pour une analyse détaillée (en anglais) de cette norme et du MCAA, se reporter aux notes publiées par le Tax Justice Network dans le menu à droite.

Classement des paradis fiscaux suivant l’index d’opacité financière en 2009
1 Delaware (USA)
2 Luxembourg
3 Suisse
4 Îles Caïmans
5 Grande Bretagne (la City)
6 Irelande
7 Les Bermudes
8 Singapour
9 Belgique
10 Autriche